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財經聚焦

主體功能區上升為國家戰略 各省博弈限制與開發

日期:2011-03-22

2019年最新国产不卡一区根據資源環境的不同稟賦,不同區域各司其職,“安守”各自的開發強度,并實施差異化的財政支持、產業布局以及干部考核等政策,將成為這一規劃落實后的理想模式

2019年最新国产不卡一区在2011年全國兩會上通過的“十二五規劃”中,主體功能區正式上升為國家戰略。

2019年最新国产不卡一区“主體功能區規劃從人口、經濟、資源與環境相協調的角度打破行政壁壘,建立體現資源優化配置空間要求的特色功能區。規劃的實施與我國經濟發展方式轉變密切相關,將是一個長期戰略。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示。

據記者了解,在經歷了復雜的自然環境與區域發展調研、漫長的央地博弈后,主體功能區規劃于2010年12月底由國務院正式發文,并已在2011年初下發到省部級。

2019年最新国产不卡一区按照最終方案,主體功能區將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發與禁止開發四類,并賦予城市化地區、農產品主產區及生態功能區三類具體內容。未來,根據資源環境的不同稟賦,不同區域各司其職,“安守”各自的開發強度,并實施差異化的財政支持、產業布局以及干部考核等政策,將成為這一規劃落實后的理想模式。

2019年最新国产不卡一区記者從相關人士處了解到,與該規劃配套的實施意見正在由國家發改委規劃司等部門研究制定。規劃所涉及的財政轉移支付、生態補償、干部考核標準調整等配套措施,也已開始研制工作。

  首次圈定生態建設重點區

2019年最新国产不卡一区記者了解到,規劃中優化開發、重點開發和限制開發區原則上以縣級行政區為基本單元,禁止開發區則按照國家級自然保護區、國家級風景名勝、森林公園等法定范圍或自然邊界確定。

2019年最新国产不卡一区“主體功能區規劃方案研制”課題組負責人、首席科學家樊杰對《財經國家周刊》記者介紹說,規劃中城市化地區主要體現為新老城市群,并將其定位于重點開發與優化開發這兩項功能。

目前,已基本形成規模的三個特大城市群——環渤海、長三角、珠三角地區定為優化開發區。“意味著這些地區經濟增長的環境容量已到極限。”樊杰說。“十二五”期間,這些地區的經濟總量擴張將進一步淡化,地方政府區域規劃的主要工作將重點盯住與gdp質量相關的一系列指標,例如節能減排指標,以及服務業、高新技術產業和研發經費投入的增長。

國家級重點開發區共18個,包括冀中南地區、呼包鄂榆地區、太原城市群、中原經濟區、海峽西岸經濟區等,這些地區將在“十二五”期間推進大規模高強度的工業化、城鎮化開發,gdp增速仍是這些地區未來的主要訴求。

規劃中,限制開發區分為農產品主產區與生態功能區兩種類型。此次規劃,農產品主產區的界定,沿用了過去多年已由農業部門陸續劃定的“七區二十三帶”主產區方案,并將這些區域全部納入限制開發的范疇。

2019年最新国产不卡一区限制開發區的另一個內容是生態功能區。“此次規劃,第一次在全國范圍內,將中國的生態功能區都圈了出來,告訴人們這個地區的主要作用就是生態建設。”樊杰表示。

生態功能區分為國家級與省級兩個級別。規劃中,按照生態脆弱性與生態重要性兩個指標,劃定了大小興安嶺森林生態功能區、三江源水源涵養地等25個國家級的重點生態功能區。

2019年最新国产不卡一区樊杰指出,限制開發不等于限制發展,其主旨應該理解為“適度發展地區,依靠政治支持與加大保護力度,引導超載人口適度有序轉移,保持適度開發、點狀發展,因地制宜發展資源環境可承載的特色產業”。

  敏感的“限制開發”

限制開發區是問題與矛盾最為集中的地區。不少地方對限制開發的概念在感情上難以接受,甚至在上述省部級領導干部學習班上,便有地方領導尖銳地提問:為什么要限制我們發展?

2019年最新国产不卡一区其中,以生態功能區為主要內容的限制開發區,由于是在全國范圍內第一次圈定,因此在規劃的制定過程中,一直伴隨著與地方政府的反復博弈。

地方政府訴求分為兩類,一類是想努力摘掉限制開發帽子,擠進重點開發區;另一類則想方設法進入國家級生態功能區,或叫國家級限制開發區。

2019年最新国产不卡一区希望摘掉限制開發帽子的地區,主要集中在具有一定資源稟賦和生態重要性、同時在當地政府任期內投資回報較為明顯的地區。

納入重點開發區意味著未來更多的發展和投資機遇,限制開發區更強調農業發展和生態保護優先。對大型工業項目的限制觸動著地方敏感的神經。

2019年最新国产不卡一区gdp多年來一直是中國地方政府最熱衷的指標和政績考核的主要依據,此次規劃強調,將對限制開發區弱化工業化、城鎮化相關經濟指標的評價。但這些指標具體“弱化”到何種程度,民生工程是否能夠得到財政轉移的有力支持,如何滿足當地居民收入逐步提高的要求,這些都是限制開發區的地方政府頗為糾結的問題。

2019年最新国产不卡一区“爹有娘有,不如自己有。”一位西部發改委人士對《財經國家周刊》記者如是說。

現實中,一個地區究竟如何界定屬于限制開發區還是重點開發區,往往具有較強的靈活性。

2019年最新国产不卡一区對此,中國區域經濟學會秘書長陳耀表示,一個較為技術的指標為當地資源環境能夠承載的人口數量。“但何為能承載,這一標準是變動的。”陳耀說。北京等特大城市便是例證,即使在水資源這個硬性指標的制約面前,也可以通過輸水工程緩解壓力。

2019年最新国产不卡一区很多地區以此對照,認為先發展起來是硬道理。“一旦發展到較大規模,則有優勢傾斜爭取到各項政策,幫助自身解決資源瓶頸;如果你發展不起來,那么這些指標就永遠是約束。”在這一思路之下,具有一定投資回報潛力的地方,都會將進入重點開發區作為首選。

中國縣級行政區內自然環境的復雜性,也給界定過程帶來更多的博弈空間。樊杰向記者介紹,中國的縣級行政單位大多沒有按照自然地理界線劃分,而是垂直于地理特征線。以新疆為例,一個縣有可能頭枕天山森林保護區,中部位于烏魯木齊河谷地帶,即城市群所在地,而腳下則踩著沙漠戈壁。

2019年最新国产不卡一区“中西部有很多縣屬于這種可上可下的情況。從嚴一些屬于限制開發區,寬松一些則可以劃為重點開發區。”樊杰說,在規劃制定過程中,這些地區政府會派人來協商,“按照省委省政府的要求,我們這個地區未來幾年要快速發展起來,希望劃到重點開發區內。”

2019年最新国产不卡一区規劃根據部分地方政府在特定階段的重點發展區域,做了一些動態調整。“規劃本身是動態的,你這個地區近幾年搞重點建設,或者限制開發。將來有可能根據當地資源環境的變化情況,以及地方政府的經濟規劃重點,對主體功能做出動態的調整。”樊杰說。

為照顧限制開發區政府的發展訴求,部分主體功能區試點省份嘗試將重點開發與限制開發做一定程度的“中和”。

重慶市發改委主任楊慶育介紹,重慶此次納入限制開發的十個縣,在國家之前頒布的城市規劃中縣城面積已經確定,人口規模也接近20萬,如果進行移民,將面臨很復雜的局面。“我們就跟國家發改委商量,采用開天窗的方式,對限制開發區中已經納入國家規劃的城市建設面積定位為重點開發區。”楊育慶表示,“這一辦法目前十個縣都可接受。”

另一種博弈

反其道而行之、積極進入國家級限制開發區的地方,則主要集中在中西部、長期欠發達、缺乏資源稟賦的生態脆弱地區。

中西部大面積的生態脆弱地區,例如荒漠化、石漠化、嚴重水土流失地區的歷史經驗表明,這些區域不適合人類做大規模經濟開發。

“我們調研的過程中發現,這些地區的政府官員也都能客觀承認這一現實。”樊杰說。盲目投資既不符合市場規律,也不符合自然規律,花了大量資金投入,回報期僅兩三年,而且很快就會產生例如居民飲水等生態環境危機。

“不少官員對我們講:太累,又污染,在政績考核上跟東部沒法比,還不如換套標準來考核我們。”樊杰告訴記者。因此無論從客觀現實還是地方政府意愿出發,無論在省級還是國家級,這些地區未來都將被劃到生態功能區,可以說是上定了限制開發的名單。

2019年最新国产不卡一区樊杰介紹,按照規劃內容,保證生態功能區生態維護建設、居民基本生活與享受公共服務品的資金來源,主要依靠財政轉移支付。被劃為國家級的生態功能區,其轉移支付主要由中央財政作為主要扶持渠道;在各省市自治區制定詳細方案時,劃為省級的生態功能區,則主要由省級財政承擔。

2019年最新国产不卡一区進入不了國家隊,就意味著未來省里的財政轉移支付的壓力陡增。而這些地區又往往長期面臨財政捉襟見肘的窘境。“到了規劃制定后期,越來越多的欠發達地區政府來找我們談,希望能夠進入國家級生態功能區,地圖上給我們畫出大片大片的區域,都要上國家清單。最后,希望進入的地區數量甚至遠遠超過要‘摘帽’的地區。”樊杰說。

2019年最新国产不卡一区但規劃有一系列技術參數,例如河流供給人口的重要地位、物種多樣性、沙丘流動特征等等,對全國生態環境產生重要影響的生態區才可劃定為國家級生態功能區,例如黃河、長江的水源涵養地。而國家級生態功能區不斷擴大的后果,則是生態功能區的人均轉移支付可能變得微乎其微。“因此我們堅持統一標準,雖然來找的地區很多,但最后的國家級生態功能區清單基本上沒動。”樊杰表示。

考核體系是關鍵

據記者了解到的最新消息,目前國家發改委正在著手制定這一規劃的實施細則。下一步的工作主要分為兩個方面:規劃的配套政策以及在地方上的細化。而國外市場經濟國家的經驗普遍表明,一項規劃最后實施的效果如何,其主要因素往往取決于配套政策與細則的落實是否給力。

2019年最新国产不卡一区財政、投資、產業、人口、土地政策等措施能否及時跟進,也是在北京參加省部級領導干部主體功能區學習班的官員們目前最為關注的問題。

2019年最新国产不卡一区“規劃中對上述五大類政策做了原則性闡述,但具體細則要體現在國土、環保、財政等其他部門的政策體系里。”樊杰說。

2019年最新国产不卡一区記者從青海省發改委了解到,三江源國家級生態保護綜合試驗區規劃已編制完成。三江源地區屬于國家級生態功能區,這一總體規劃有望今年得到國務院批復,付諸實施。

“當地居民未必愿意完全被財政養起來,況且生存的需求滿足后,還有發展的需求,因此除了做補償,政策如何在實際行動上幫助該地區發展綠色經濟,可視為主體功能區配套政策的一個重要嘗試。”這位人士表示。未來一旦成行,其中的生態補償、居民共享公共服務品及搭建生態產業平臺等政策,在全國將具有較較強的示范意義。

2019年最新国产不卡一区除了配套政策的橫向延展,規劃在縱向的細化過程是未來的另一項重要工作。規劃將在不同行政單元,做到逐層分解,最終與各地城市、區縣發展規劃及鄉鎮建設規劃相銜接。

2019年最新国产不卡一区“如果未來各個地區還是自己定自己的發展思路,那么區域規劃可能還是亂的。”樊杰說,“規劃本身很好,但是將來地方政府執行得怎么樣,現在也不好判斷。”

地方政府是否能夠自覺按照主體功能區規劃制定自身區域政策,一個決定性因素在于地方官員政績考核體系的轉型能否真正實現。此次規劃中,對限制開發區、優化開發區的政績考核,已經做出區別于傳統指標的明顯調整。

2019年最新国产不卡一区其中,限制開發區的政績考核調整為主要對農產品保障能力以及提供生態產品能力的評價,而優化開發區則通過單位gdp能耗及用水量、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量空置率、吸納外來人口規模等指標對其經濟發展方式進行考核。

但規劃只為政績考核提供了一個方向,現實層面仍需要地方上不同部門之間的相互協調。“根據規劃的這些內容,我去找重慶組織部門談,跟他們講要把限制開發區官員考核中的gdp比例調低一些。”楊慶育對記者采訪時表示。

2019年最新国产不卡一区更有效和有約束力的舉措,應來自從上而下、按照不同功能區定位對官員考核體系做出的整體性調整。據記者了解,中組部按照“科學發展觀”進行的干部考核體系轉型,也在醞釀之中。

“中組部對干部提升的政策體系按照主體功能區的政績考核體系進行重新編制之后,對地方官員行為的引導與主體功能區在地方上的推進,將起到高考指揮棒一樣的力度。”樊杰如是評價。

2019年最新国产不卡一区來源:財經國家周刊  作者:劉琳 孫瑩 (記者劉明霞對本文亦有貢獻)